Ст 4 5 КоАП РФ

СТ 1.5 КоАП РФ

1. Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

2. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

3. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье.

4. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Примечание. Положение части 3 настоящей статьи не распространяется на административные правонарушения, предусмотренные главой 12 настоящего Кодекса, и административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, совершенные с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.

Комментарий к Ст. 1.5 Кодекса об Административных Правонарушениях РФ

1. В ранее действовавшем советском и российском законодательстве об административных правонарушениях принцип презумпции невиновности отсутствовал и впервые был включен в действующий КоАП РФ. При этом нет оснований для утверждения, что данный принцип основан на положениях Конституции РФ.

Традиционно презумпция невиновности рассматривалась только как один из основополагающих принципов уголовного судопроизводства. Такое понимание полностью соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, а также положениям ст. 49 Конституции РФ, из которых следует, что:

— каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда (ч. 1);

— обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность (ч. 2);

— неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ч. 3).

2. Поскольку КоАП РФ не содержит указания на то, что презумпция невиновности распространяется лишь на физических лиц, хотя изначально она была ориентирована именно на данную категорию субъектов, то по общему правилу положения ст. 1.5 КоАП РФ распространяются на любых субъектов, совершивших административные правонарушения, в том числе на юридических лиц.

3. Часть 1 ст. 1.5 КоАП РФ раскрывает соотношение категорий «административное правонарушение» и «административная ответственность» (см. комментарий к ст. 2.1 КоАП РФ), конкретизируя, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, которая может выступать в одной из форм: умысел либо неосторожность (см. комментарий к ст. 2.2 КоАП РФ).

Отсутствие вины, равно как ее недоказанность, является одним из обстоятельств, исключающих возможность привлечения лица к административной ответственности ввиду отсутствия одного из элементов состава административного правонарушения, а именно субъективной стороны (см. комментарий к ст. 24.5 КоАП РФ).

4. Положения ч. 2 ст. 1.5 КоАП РФ означают:

— невиновность лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, до тех пор, пока не будет доказано обратное;

— презумпция невиновности может быть опровергнута только виной лица, доказанной в порядке, установленном КоАП РФ;

— презумпция невиновности действует вплоть до вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания, вынесенного судьей, органом, должностным лицом, рассмотревшим дело об административном правонарушении (см. комментарий к ст. 31.1 КоАП РФ).

5. Частью 3 ст. 1.5 КоАП РФ установлено общее правило, в соответствии с которым лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, и, следовательно, возлагающее бремя доказывания на субъекта, наделенного административно-юрисдикционными полномочиями (судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях) (см. комментарий к ст. 22.1 КоАП РФ).

Анализируемые положения означают, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать:

— свою невиновность даже в том случае, если оно виновно в совершении вменяемого ему административного правонарушения;

— свою непричастность к совершенному административному правонарушению, в том числе наличие у физического лица алиби, под которым по аналогии с уголовным правом понимается наличие объективных обстоятельств, свидетельствующих о непричастности лица к совершению вменяемого ему административного правонарушения, в силу того, что во время, когда оно совершалось, данное лицо не могло находиться в месте совершения данного административного правонарушения, так как находилось в ином месте.

При этом отказ лица от доказывания своей невиновности не является свидетельством признания им своей вины и не освобождает судью, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, от бремени доказывания вины данного лица.

Вместе с тем положения ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ не исключают для лица, привлекаемого к административной ответственности, возможности по своему желанию доказывать свою невиновность в совершении вменяемого ему административного правонарушения.

6. В 2007 году в ст. 1.5 КоАП РФ были внесены изменения, закрепившие в примечании к данной статье исключения из общего правила и одновременно дополнившие комментируемый закон ст. 2.6.1 «Административная ответственность собственников (владельцев) транспортных средств».

Суть изменений состоит в возложении на лицо, привлекаемое к административной ответственности, обязанности доказывать свою невиновность в совершении двух категорий административных правонарушений, а именно:

— предусмотренных гл. 12 КоАП РФ;

— в области благоустройства территории, предусмотренных законами субъектов РФ, совершенных с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка, либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.

Проблема реализации положений, содержащихся в примечании к ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ, на практике может быть сопряжена с тем, что в соответствии со ст. 51 Конституции РФ никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом.

7. Положения ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ применяются лишь в случаях неустранимых сомнений в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, и предписывают толковать их в пользу данного лица.

Данное положение означает, что, поскольку состояние невиновности лица не было опровергнуто, то оно считается невиновным в совершении вменяемого ему административного правонарушения; не требует специальных просьб лица, привлекаемого к административной ответственности, его законных представителей, защитников либо иных лиц; действует и в том случае, когда лицо признает свою вину вследствие каких-либо причин (ложно понимаемое чувство товарищества, бравада, попытка родителей взять на себя вину своего ребенка и проч.), но данное обстоятельство не подтверждается материалами дела об административном правонарушении.

Применение сроков давности, установленных в статье 4.5 КоАП РФ

Татьяна Анатольевна ЩЕЛОКАЕВА, начальник отдела анализа и обобщения судебной практики законодательства и статистики Второго арбитражного апелляционного суда, кандидат юридических наук (г. Киров).

Действующее законодательство, в том числе административное, устанавливает сроки давности привлечения к ответственности, что необходимо для эффективной реализации задач правового регулирования (ст. 1.2 КоАП РФ), а также для достижения цели административного наказания (ст. 3.1 КоАП РФ).

Арбитражные суды довольно часто оценивают доводы сторон, связанные с применением ст. 4.5 КоАП РФ. На практике имеет место не всегда правильное толкование норм данной статьи, приводящее к принятию ошибочных решений. Неверное применение норм о давностном сроке во многом обусловлено непониманием его правовой и социальной природы.

Проблема понимания природы срока давности

По своей природе давностный срок является материально-правовым и пресекательным.

Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение отдельных видов законодательства — по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Нужно учитывать социальное назначение данного срока: после истечения срока давности законодатель считает нецелесообразным наказывать правонарушителя, поскольку он исправился и в настоящее время действует правомерно.

Давностный срок имеет и процессуально-правовое значение: согласно п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в случае истечения сроков давности привлечения к административной ответственности производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

По сути, истечение срока давности является основанием для освобождения лица от ответственности. Общеизвестно, что обстоятельства, освобождающие лицо от ответственности, применяются при наличии первичных оснований для привлечения лица к ответственности: наличие состава правонарушения и отсутствие обстоятельств, исключающих ответственность (например, состояний крайней необходимости, необходимой обороны).

Между тем о применении срока давности в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях» дано официальное толкование, согласно которому рассмотрение административного дела по существу по истечении срока давности привлечения к административной ответственности недопустимо. Арбитражные суды нередко руководствуются этим разъяснением.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 08.12.2006, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2007, в удовлетворении требований прокурора о привлечении общества к административной ответственности за совершение административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, отказано в полном объеме. Не согласившись с состоявшимися по делу судебными актами, общество подало кассационную жалобу, указав, что производство по делу об административном правонарушении должно было быть прекращено по мотиву отсутствия события административного правонарушения, а не истечения сроков давности привлечения к административной ответственности.

Оставляя без удовлетворения кассационную жалобу, основываясь на п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ и упомянутом разъяснении Пленума Верховного Суда РФ, арбитражный суд пришел к выводу, что рассмотрение административного дела по существу по истечении срока давности привлечения к административной ответственности недопустимо1.

По мнению автора, разъяснение высшей судебной инстанции и сделанный арбитражным судом вывод не основаны на системном толковании материальных и процессуальных норм

КоАП РФ. Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ по истечении установленных сроков давности не может быть вынесено только постановление о привлечении лица к ответственности. В силу ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выносится либо постановление о назначении административного наказания, либо постановление о прекращении производства по делу. Процессуальные основания прекращения производства по делу закреплены в ст. 24.5, 29.9 КоАП РФ.

Перечисленные в ст. 24.5 КоАП РФ основания прекращения производства по делу подразделяются на две группы: сначала законодатель называет обстоятельства, исключающие юридическую ответственность (п. 1-3), затем — обстоятельства, освобождающие от юридической ответственности (п. 4-8).

В первом случае отсутствует само по себе противоправное общественно вредное деяние, следовательно, производство по делу об административном правонарушении было начато ошибочно и потому подлежит прекращению. Во втором случае указанные обстоятельства, в том числе истечение срока давности, наступают, как правило, после возбуждения дела об административном правонарушении и прекращение административного преследования связано не с отсутствием признаков правонарушения, а с нецелесообразностью или невозможностью применения мер административной ответственности.

Исходя из системного толкования ст. 1.2, 2.1, 24.1,29.9 КоАП РФ, содержащиеся в п. 4-8 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ основания освобождения от ответственности применяются только в случае отсутствия оснований, предусмотренных п. 1-3 ч. 1 настоящей статьи.

Полагаем, судам, в том числе арбитражным, необходимо устанавливать наличие события правонарушения и состава административного правонарушения даже в случае истечения срока давности и прекращения производства по делу по этому основанию, поскольку рассматриваемое основание прекращения административного преследования по своей природе является нереабилитирующим обстоятельством.

В приведенном примере дело об административном правонарушении в отношении общества возбуждено до истечения срока давности, и отказ суда оценить наличие в действиях общества события административного правонарушения нарушает его право на всестороннее, полное и объективное рассмотрение дела вопреки установленным в ст. 24.1 КоАП РФ задачам производства по делу об административном правонарушении.

Следует учесть, что в силу ч. 6 ст. 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелись ли событие административного правонарушения; факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении; основания для составления протокола об административном правонарушении; основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В рассматриваемом случае арбитражный суд не установил, имели ли место событие административного правонарушение и факт его совершения обществом, а сразу решил вопрос об отсутствии оснований для привлечения общества к ответственности в связи с истечением срока давности, что и послужило причиной апелляционного и кассационного обжалования вынесенного по делу решения.

Кроме того, исследование вопросов о наличии события и состава правонарушения обязательно, поскольку в силу ч. 2 ст. 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказы­ваются вновь при рассмотрении другого дела. Как правило, юридические лица и индивидуальные предприниматели при обжаловании предписаний административных органов, вынесенных по результатам проверок, ссылаются на решения арбитражных судов по делам об административных правонарушениях, если в них установлен факт отсутствия события административного правонарушения.

По мнению автора, более правильна позиция тех судов, которые по делу об административном правонарушении даже в случае истечения срока давности оценивают обстоятельства дела на предмет наличия события административного правонарушения.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления управления о привлечении заявителя к административной ответственности по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ за несоблюдение установленного порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям.

Решением суда от 09.10.2006 заявленные требования удовлетворены по мотиву пропуска годичного срока давности привлечения к административной ответственности по данному правонарушению. Управление не согласилось с принятым судебным актом, считая, что срок давности привлечения к административной ответственности им не пропущен: справка в банк была представлена обществом 23.09.2005, следовательно, срок привлечения к ответственности истекает 23.09.2006, а постановление было вынесено 02.08.2006.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии события вмененного обществу правонарушения. Обжалуемое решение изменено, поскольку дело подлежит прекращению в связи с отсутствием события правонарушения, а не в связи с истечением срока давности.

Суд апелляционной инстанции учел, что в случае недоказанности события правонаруше­ния отсутствуют правовые основания для рассмотрения вопроса о сроке давности, так как последний является основанием освобождения правонарушителя от ответственности только при наличии состава правонарушения.

Проблема квалификации правонарушений как длящихся для целей исчисления срока давности

Во-первых, значительная часть судебных ошибок обусловлена трудностями в разграничении длящихся и недлящихся правонарушений.

Согласно ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

В законодательстве понятие длящегося правонарушения отсутствует. Официальное определение понятия сформулировано лишь в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5: длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом.

Разъяснение о том, что невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением, вызвало достаточно обоснованные замечания. Так, профессор Д. Н. Бахрах правильно отметил, что до истечения срока выполнения обязанности деяние вообще не является правонарушением и только на следующий после истечения срока день деяние становится начавшимся длящимся правонарушением.

Действительно, лицо, нарушившее требование о совершении обязательных действий в определенный срок, причиняет вред порядку государственного управления. Исполнив публичную обязанность позднее с нарушением установленного срока, лицо прекращает противоправное состояние. Таким образом, налицо длящееся противоправное бездействие.

Вместе с тем разъяснение Верховного Суда РФ принесло больше пользы, чем вреда, поскольку дано в контексте толкования норм о применении срока давности. В ситуации, когда лицом не исполнена в срок установленная для целей государственного управления обязанность, факт совершения правонарушения может быть обнаружен по истечении длительного периода, когда исполнение данной обязанности уже не имеет значения.

Например, в силу п. 5 ст. 5 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» индивидуальные предприниматели в течение трех дней с момента изменения места жительства обязаны сообщать об этом в регистрирующий орган. Суды первой и второй инстанций ошибочно квалифицировали неисполнение названной обязанности как длящееся Установив недлящийся характер вмененного правонарушения, кассационная инстанция отменила состоявшиеся судебные акты и указала на необходимость исследования вопроса об истечении срока давности.

В подобной ситуации привлечение предпринимателя к ответственности после обнаружения факта неисполнения данной обязанности, когда, быть может, предприниматель уже прекратил предпринимательскую деятельность, нецелесообразно. Кроме того, исполнение неисполненной в срок публичной обязанности, как правило, не приводит к восстановлению нарушенного порядка оперативного государственного управления. Следовательно, применение мер ответственности к такому нарушителю неэффективно, потому что несвоевременно.

Итак, неисполнение обязанности к определенному сроку по своей природе является длящимся противоправным состоянием, но для целей наказания и применения сроков давности его следует квалифицировать как недлящееся, что и разъяснено в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 5.

Между тем в арбитражной практике административные органы нередко заявляют об отсутствии возможности обнаружить такое правонарушение до момента исполнения лицом своей публичной обязанности уже по истечении установленного срока, что, как правило, происходит уже по истечении срока давности. В создавшейся ситуации значительная часть норм не реализуется, правовое регулирование неэффективно.

С точки зрения автора, данную проблему нужно решать на законодательном уровне. В ситуации, когда неисполнение административной обязанности и после истечения установленного для ее исполнения срока причиняет вред порядку государственного управления, необходимо нормативно закрепить запреты осуществлять ту или иную деятельность. В частности, в Законе № 129-ФЗ необходимо закре­пить запрет на осуществление предпринимательской деятельности при наличии по вине лица недостоверных сведений в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, а в ч. 3 ст. 14.25 КоАП РФ — соответствующий состав правонарушения.

Подобные примеры хотя и не на высоком технико-юридическом уровне, но все же имеют место в действующем законодательстве. В ст. 3, 30, 33, 34, 37 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» содержатся запреты на принятие решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы и на размещение, проектирование, строительство, эксплуатацию зданий и сооружений без положительного заключения государственной экологической экспертизы. А в ч. 1 ст. 8.4 КоАП РФ сформулированы два состава правонарушения, направленные на охрану отношений государственного экологического надзора: запрещено не выполнять требования законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы и осуществлять хозяйственную деятельность в случае отсутствия положительного заключения экологической экспертизы.

Таким образом, отношения государственного экологического надзора охраняются посредством закрепления составов как длящегося, так и недлящегося правонарушения. На это обратил внимание Научно-консультативный совет ФАС Волго-Вятского округа в своих рекомендациях от 24.01.2007 «О практике применения Кодекса РФ об административных правонарушениях».

Во-вторых, трудности с квалификацией длящихся правонарушений возникают в связи с большим числом административных нормативных правовых актов, устанавливающих одну и ту же обязанность, и бланкетным способом изложения регулятивных и охранительных административно-правовых норм.

По делу об административном правонарушении индивидуальный предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением к налоговой инспекции о признании незаконным и отмене постановления о привлечении заявителя к административной ответственности по ст. 15.1 КоАП РФ за неоприходование в кассу денежной наличности. Суд первой инстанции посчитал вмененное предпринимателю правонарушение длящимся, срок давности — непропущенным и в удовлетворении заявленного требования отказал.

Предприниматель не согласился с принятым по делу судебным актом, полагая, что срок давности привлечения его к административной ответственности по ст. 15.1 КоАП РФ истек. В соответствии с данной статьей нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, выразившееся в неоприходовании (неполном оприходовании) в кассу денежной наличности, влечет административную ответственность. Согласно Порядку ведения кассовых операций в РФ (утв. решением Совета директоров ЦБР 22.09.93 № 40) при работе с денежной наличностью и ведении кассовых операций предусматривается ежедневное оприходование в кассу денежных средств. Следовательно, моментом начала и окончания совершения административного правонарушения здесь является день получения выручки и неоприходования ее в кассу.

Таким образом, административным органом и судом первой инстанции не приняты во внимание бланкетный характер нормы ст. 15.1 КоАП РФ и наличие в подзаконном нормативном акте срока оприходования денежной наличности, что привело к ошибочной квалификации вменяемого предпринимателю правонарушения.

Нередко в арбитражной практике встречается ситуация, когда один и тот же закрепленный бланкетным способом в статьях КоАП РФ запрет образует как длящиеся, так и недлящиеся составы правонарушений. Так, по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве) к определенному сроку, является недлящимся правонарушением, а неисполнение обязанностей, срок реализации которых законодательно не установлен, квалифицируется как длящееся правонарушение.

Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении к административной ответственности конкурсного управляющего по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ. Решением арбитражного суда от 06.09.2006 заявленное требование удовлетворено, ответчик привлечен к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ в виде штрафа в размере 3000 руб. При этом довод заявителя жалобы о том, что срок исковой давности привлечения его к административной ответственности истек в отношении неисполнения конкурсным управляющим обязанности по завершению конкурсного производства, предусмотренной ст. 97 Закона о банкротстве 1998 г., арбитражный суд апелляционной инстанции признал обоснованным, поскольку конкурсное производство подлежит завершению в срок не позднее одного года, т. е. до 04.04.2002.

Но в отношении срока давности привлечения конкурсного управляющего к административной ответственности за неисполнение им обязанности, предусмотренной ст. 115 Закона, арбитражный суд апелляционной инстанции признал ошибочным вывод суда о его истечении, так как непредставление информации о своей деятельности — длящееся правонарушение, ибо выражается в длительном непрекращающемся невыполнении обязанности, возложенной на нарушителя. Значит, срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ, за неисполнение конкурсным управляющим требований ст. 115 Закона о банкротстве 1998 г., следует исчислять с момента обнаружения управлением данного правонарушения, т. е. с 31.07.2006.

Итак, норма ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ изложена бланкетным способом. Если по законодательству о несостоятельности (банкротстве) исполнение обязанности связано с календарной датой или периодом времени, позволяющим установить такую календарную дату, то правонарушение не будет длящимся (неисполнение обязанностей, установленных п. 2 ст. 67, п. 1 ст. 128 Закона № 127-ФЗ). В то же время неисполнение обязанностей (например, непроведение инвентаризации}, закрепленных в п. 2 ст. 129 Закона № 127-ФЗ, является длящимся правонарушением.

Также не всегда правоприменитель учитывает, что срок исполнения публичной обязанности может быть установлен не только в нормативном правовом акте, но и в лицензионном соглашении в случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Таким образом, для квалификации административных правонарушений как длящихся следует исходить из анализа такого признака объективной стороны вменяемого состава правонарушения, как срок исполнения юридической обязанности. При этом нужно учитывать особенности конструкции административных составов, в которых большая часть признаков закреплена не в охранительных нормах КоАП РФ, а в регулятивных нормах права раз­личных отраслей российского законодательства.

Около пятидесяти статей КоАП РФ содержат прямое указание на необходимость выполнения правовой обязанности в срок. Полагаем, что более соответствует смыслу и назначению правового регулирования привлечения к административной ответственности подход тех арбитражных судов, которые под сроком как квалифицирующим признаком правонарушения понимают установление законодателем календарной даты (не позднее 20 числа следующего месяца, до 15 числа месяца, следующего за месяцем отгрузки товара, и т. д.) или периода времени, позволяющего определить такую календарную дату (не позднее 45 дней со дня совершения операции, в течение 90 дней).

Если объективная сторона не содержит указания на срок как календарную дату и правонарушение выражено в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом, правонарушение следует квалифицировать как длящееся.

Проблема установления момента обнаружения правонарушения для исчисления срока давности

Не менее актуален в судебной практике вопрос о моменте обнаружения длящегося правонарушения, с которого в силу ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ исчисляется давностный срок.

Если из материалов дела усматривается, что административным органом проведена одна проверка и по ее результатам составлен протокол об административном правонарушении, как правило, проблем с определением момента обнаружения правонарушения не возникает. Но если нарушение требований административного законодательства выявлено в ходе первой проверки, а дело об административном правонарушении было возбуждено по результатам повторной провер­ки, возникает вопрос — с какого момента исчислять срок давности?

Согласно официальному разъяснению, данному в п. 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях», при проверке соблюдения давностного срока в це­лях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

Все же на сегодняшний день в практике сложилось два подхода по обозначенному вопросу. Согласно первому, поскольку о фактах нарушения законодательства стало известно в ходе плановой проверки, то и срок давности следует исчислять с момента данной проверки независимо от того, когда составлялся протокол об административном правонарушении.

По мнению автора, такой подход основан на буквальном толковании ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ и ошибочном смешении двух понятий: правонарушения и противоправного деяния. Названную норму следует толковать в системной связи с нормой ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, а именно считать днем обнаружения длящегося правонарушения день установления всех признаков состава правонарушения. В зависимости от обстоятельств дела таким моментом может быть день проверки, по материалам которой впоследствии был составлен протокол об административном правонарушении, или непосредственно день составления протокола.

Суд кассационной инстанции признал ошибочным вывод суда первой инстанции об исчислении срока давности с момента вынесения предписания об устранении наруше­ний требований пожарной безопасности и указал, что исчислять его следует со дня, когда совершенное обществом правонарушение было выявлено прокурором и вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.

Позиция суда мотивирована тем, что материалами дела подтверждено, что после вынесения предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности от 28.09.2006 общество продолжало эксплуатировать пожароопасный производственный объект (АЗС) без соответствующей лицензии. Следовательно, дата составления предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (28.09.2006) не может быть признана датой обнаружения административного правонарушения.

Второй подход к определению момента обнаружения длящихся правонарушений теоретически и практически обоснован. Во-первых, длящееся правонарушение — это непрерывное протяженное во времени противоправное состояние, которое можно обнаруживать каждый день. Во-вторых, поскольку в силу п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ возбуждение дела связано с получением достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, под обнаружением длящегося правонарушения следует понимать получение должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, документально подтвержденных данных о противоправном неисполнении субъектом публичной обязанности.

Апелляционный суд признал обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что срок давности привлечения общества к административной ответственности не истек, так как из материалов дела усматривается, что целью проведения внеплановой проверки, проведенной административным органом в период с 24.04.2006 по 15.05.2006, явилась проверка исполнения обществом ранее выданного ему предписания от 06.04.2004 № 208. В ходе повторной проверки установлено, что лицензия на эксплуатацию пожароопасного производственного объекта обществом так и не получена. Поскольку по результатам первой проверки дело об административном правонарушении не возбуждалось (административным органом не было обнаружено достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения), срок давности следует исчислять со дня обнаружения таких данных в ходе проведения повторной (внеплановой) проверки.

В практике арбитражных судов актуален вопрос и о дате обнаружения длящегося правонарушения в случае назначения по материалам проверки экспертизы. С учетом изложенного выше второго подхода полагаем правильной практику тех судов, которые датой обнаружения административного правонарушения (с учетом его характера, а также обстоятельств его совершения и выявления) признают дату получения результатов экспертного заключения.

Таким образом, на сегодняшний день единство в практике применения арбитражными судами норм ст. 4.5 КоАП РФ не достигнуто. Это обусловлено как обстоятельствами объективного характера (бланкетные нормы Особенной части КоАП РФ, несовершенство законодательства, устанавливающего административные обязанности), так и субъективными факторами (суды не используют системный способ толкования применяемых норм).

Арбитражная практика №11, 2007

Отсчет сроков давности при пересмотре дела об административном правонарушении

Жалобу на постановление о привлечении к административной ответственности может подать как виновное в нарушении лицо, так и пострадавшая сторона, если посчитает назначенное взыскание слишком мягким. На основании поступившей жалобы дело подлежит пересмотру, при этом сроки давности суды арбитражные и общей юрисдикции отсчитывают по-разному.

Суд общей юрисдикции прекратит производство по делу, если давность привлечения к ответственности истекла, на основании ст. 30.7 КоАП.

Согласно данной норме нельзя изменить постановление об административном взыскании при пересмотре дела, если при этом наказание усиливается или просто ухудшается положение виновного лица.

При пересмотре дела в арбитражном суде учитывают соблюдение срока давности в момент привлечения к административной ответственности. Если постановление было вынесено с соблюдением норм, суд рассмотрит жалобу, даже если в этот момент срок давности уже закончился.

Постановление о привлечении к административной ответственности могут отменить, и принять новый судебный акт. Такая разница в подходах к срокам связана с тем, что в арбитражном процессе дело об административном взыскании не пересматривается, а находится на новом рассмотрении. В этом случае взыскание может быть усилено.

Для чего устанавливается срок давности?

Наказание лица имеет определённые цели. Привлекая граждан и организации к ответственности, государство способствует установлению правопорядка, предупреждает новые нарушения, восстанавливает социальную справедливость.

Нарушение правовых норм через некоторое время теряет актуальность для самого виновного гражданина и для других членов общества. По прошествии определённого времени обстоятельства дела забываются, изменяются сопутствующие условия. Становится невозможно восстановить социальную справедливость, так как деликт перестал быть актуальным.

Наказание может рассматриваться как чрезмерное воздействие со стороны государства, что не приведёт к установлению правопорядка. Виновное лицо будет считать несправедливым наложение взыскания, так как в сознании человека не будет прослеживаться причинно-следственная связь с нарушением требований закона.

Срок исковой давности и привлечение к ответственности по административным правонарушениям имеют схожую природу. Обращение в суд – это способ защитить свои права или отстоять законные интересы. Если гражданин 3 года не хотел предъявлять требования к другим лицам, то установившийся порядок в гражданско-правовых отношениях становится ценнее права на защиту одного индивида или организации.

Действующие сроки по российскому законодательству

Рассматриваемый вопрос регулируется статьёй 4.5 КоАП РФ. Общий срок давности административного правонарушения равняется 2 месяцам.

Период нужно отсчитывать со дня, наступившего после окончания действий (бездействия) гражданина или должностных лиц организации, составлявших объективную сторону правонарушения. Течение времени не останавливается, когда деликт обнаружен, готовятся материалы и дело рассматривается уполномоченным лицом. Опрос свидетелей, проведение экспертизы и прочие мероприятия должны завершиться не позднее крайней даты, когда возможно привлечение виновного лица к ответственности.

Законом установлен 1 случай приостановления отсчёта времени с момента совершения проступка. Если лицо ходатайствует о переносе места рассмотрения в населённый пункт или район, где оно проживает, то требуется переслать документы. В этом случае срок будет сообразно увеличен.

Если деликт имеет длящийся характер, например, нарушение таможенного законодательства, то срок начинает течь с момента установления противоправного поведения уполномоченным лицом.

Ряд нарушений устанавливается исключительно судом. За такие проступки можно привлечь к ответственности в течение 3 месяцев.

Часть составов предусматривает наказание в течение года с момента совершения правонарушения:

  • несоблюдение требований экспортного контроля;
  • нарушение правил о защите детей от вредной для их развития и здоровья информации;
  • использование товарных знаков, знаков обслуживания, произведений авторов с нарушением действующих норм права;
  • несоблюдение требований законодательства о рекламе;
  • нарушение законодательства, регулирующего деятельность коммерческих организаций;
  • несоблюдение правил регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
  • деликты, за которые предусмотрена ответственность в виде дисквалификации;
  • иные нарушения, перечисленные в части 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

Если гражданин нарушил законодательство РФ, предусматривающее меры по противодействию коррупции или терроризму, то его нельзя будет привлечь к ответственности спустя 6 лет.

В отдельную группу вынесен ряд деликтов:

  • нарушение требований валютного контроля;
  • неуплата алиментов (статья 5.35.1 КоАП РФ);
  • нанесение побоев;
  • нарушение норм бюджетного законодательства;
  • нарушение таможенных правил;
  • нарушение правил ведения бухучёта.

Срок действия указанных административных проступков составляет 2 года.

За несоблюдение законодательства о банкротстве и проступки, запрещённые статьями 5.64-5.68 КоАП РФ срок давности составляет 3 года.

Последствия

Истечение срока давности подразумевает, что лицо нельзя наказать за совершённый проступок. Если орган, ведущий процесс, установит данный факт, то дальнейший анализ проступка будет прекращён. Дело будет закрыто, правовой статус лица не измениться. Гражданин будет считаться законопослушным.

Для многих нарушителей срок давности является действенным способом ухода от ответственности. Подготовка и рассмотрения материалов по правонарушениям, поиск виновного лица занимает иногда неоправданно много времени.

Кодекс РФ об административных правонарушениях:

Статья 4.5 КоАП РФ. Давность привлечения к административной ответственности

1. Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, — по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, за нарушение законодательства Российской Федерации об экспортном контроле, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, о геодезии и картографии, о наименованиях географических объектов, патентного, антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования, законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 12.8, 12.24, 12.26, частью 3 статьи 12.27, частью 2 статьи 12.30 настоящего Кодекса), о средствах массовой информации (в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 13.15 настоящего Кодекса), об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, законодательства Российской Федерации в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о потребительском кредите (займе), о кредитных историях, о государственном регулировании цен (тарифов), о естественных монополиях, об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, о рекламе, об электроэнергетике, о теплоснабжении, в сфере водоснабжения и водоотведения, о газоснабжении, о лотереях, законодательства о физической культуре и спорте (в части, касающейся нарушения требований к положениям (регламентам) об официальных спортивных соревнованиях), о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр (в части, касающейся нарушения требований к организаторам азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах при заключении пари на официальные спортивные соревнования и проведении иных азартных игр), о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг, страхового законодательства, законодательства о клиринговой деятельности, об организованных торгах, об инвестиционных фондах, о негосударственных пенсионных фондах, законодательства Российской Федерации о кредитной кооперации, о сельскохозяйственной кооперации, о микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях, о ломбардах, законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, законодательства Российской Федерации о национальной платежной системе, об открытии счетов, покрытых (депонированных) аккредитивов, о заключении договоров банковского счета и договоров банковского вклада (депозита) (в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 15.39 настоящего Кодекса), а также за нарушение трудового законодательства, иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников), процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов (в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.32.4 настоящего Кодекса), порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, законодательства в сфере государственного оборонного заказа (в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.32.1, частями 1, 2 и 2.1 статьи 14.55, статьями 14.55.1, 14.55.2, 15.37, 15.40, 15.40.1, 19.4.2, частью 7.1 статьи 19.5, частью 2 статьи 19.7.2 настоящего Кодекса), о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 7.29 — 7.32, 7.32.5, частью 7 статьи 19.5, статьей 19.7.2 настоящего Кодекса), законодательства Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.32.3, частью 7.2 статьи 19.5, статьей 19.7.2-1 настоящего Кодекса), об организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, об основах государственного регулирования торговой деятельности, в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, о пожарной безопасности, о промышленной безопасности, о безопасности гидротехнических сооружений, о градостроительной деятельности, о техническом регулировании, о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, о применении контрольно-кассовой техники, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, об исполнительном производстве, об иностранных инвестициях на территории Российской Федерации, о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, о противодействии экстремистской деятельности (в части административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3.1 настоящего Кодекса), а также за административные правонарушения против порядка управления (в части непредставления или несвоевременного представления в федеральный антимонопольный орган или его территориальный орган по их требованию сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа, либо представления в федеральный антимонопольный орган или его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа, либо непредставления или несвоевременного представления в таможенный орган статистической формы учета перемещения товаров либо представления в таможенный орган статистической формы учета перемещения товаров, содержащей недостоверные сведения, а также в части непредоставления или неполного предоставления демонстратором фильма, осуществляющим платный показ фильма в кинозале, информации в единую федеральную автоматизированную информационную систему сведений о показах фильмов в кинозалах либо предоставления заведомо недостоверной информации), в области охраны собственности (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 7.3, 7.5 настоящего Кодекса) по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения, за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС (далее — Таможенный союз) и (или) законодательства Российской Федерации о таможенном деле, за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.35.1, 6.1.1 настоящего Кодекса, за нарушение валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства Российской Федерации о бухгалтерском учете, законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр (в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 14.1.1 настоящего Кодекса) по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения, за нарушение законодательства Российской Федерации о политических партиях (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.64 — 5.68 настоящего Кодекса), о несостоятельности (банкротстве), об аккредитации в национальной системе аккредитации, за нарушение в области воинского учета по истечении трех лет со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии терроризму (в части административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.27.1 настоящего Кодекса) и законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции — по истечении шести лет со дня совершения административного правонарушения.

2. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

3. Если частью 1 настоящей статьи не предусмотрен более длительный срок давности привлечения к административной ответственности, за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 6 настоящей статьи), лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, за административные правонарушения, предусмотренные частью 6 настоящей статьи, — со дня вынесения решения, указанного в части 6 настоящей статьи, а при длящемся административном правонарушении — не позднее одного года со дня его обнаружения.

4. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня совершения административного правонарушения (при длящемся административном правонарушении — со дня его обнаружения).

5. В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

5.1. Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьей 6.18 настоящего Кодекса, в части использования запрещенной субстанции и (или) запрещенного метода начинает исчисляться со дня получения общероссийской антидопинговой организацией заключения лаборатории, аккредитованной Всемирным антидопинговым агентством, подтверждающего факт использования спортсменом запрещенной субстанции и (или) запрещенного метода.

6. Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 14.9, 14.9.1, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 настоящего Кодекса, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации.

6.1. Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьей 14.55.2 настоящего Кодекса, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа.

7. Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, совершенные в Антарктике, начинает исчисляться со дня поступления материалов дела в орган, должностному лицу, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях.

документа: Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) в действующей редакции

Оставить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *